Ley de Cooperación para el Desarrollo Internacional: Rusia construye su propio mecanismo de «poder blando»

El Gobierno ruso presentó el 30 de octubre a la Duma Estatal el proyecto de ley «Sobre la Cooperación para el Desarrollo Internacional» (CDI). ¿Se convertirá en un verdadero instrumento de influencia o quedará como un marco para elaborar informes? ¿De dónde saldrá el dinero? ¿Y qué cambiará para los países socios, para Rusia y para sus vecinos?

Qué contiene el proyecto

El texto consagra en la ley el concepto de CDI, así como sus objetivos, principios, formas y procedimientos. La ayuda se define como una actividad realizada de forma gratuita o en condiciones preferenciales para favorecer el desarrollo socioeconómico de los Estados socios, mejorar el bienestar de su población y prevenir y atender situaciones de emergencia. Las formulaciones son amplias: fondos con destino específico, créditos estatales en condiciones favorables, suministro de bienes, transferencia de conocimientos y experiencia, y renegociación de la deuda externa en términos preferenciales. Rusia también podrá pagar las contribuciones de los países socios a los presupuestos de organismos de la ONU y de fondos internacionales.

La dirección sigue en manos del Ministerio de Asuntos Exteriores. Rossotrudnichestvo recibe el estatus de Agencia de Cooperación para el Desarrollo Internacional, es decir, asume el acompañamiento de los proyectos, la coordinación interinstitucional, el registro, la elaboración de informes consolidados y la evaluación de la eficacia. La rendición de cuentas se divide en dos vías: Rossotrudnichestvo reúne los datos sobre los proyectos, el Ministerio de Finanzas recopila los datos financieros y, a partir de ambos, Exteriores prepara un informe político anual. La ayuda puede canalizarse directamente a los Estados o a través de organizaciones internacionales, fondos e instituciones financieras.

El director de Rossotrudnichestvo, Igor Chaika, afirmó: «Es un gran paso para reforzar la presencia humanitaria de Rusia en el mundo». Fue nombrado en abril de este año y, en seis meses, la agencia ha firmado acuerdos para abrir 11 nuevas «Casas Rusas», ocho de ellas en África. Para 2027 se prometen microsubvenciones para iniciativas en el extranjero.

Lo que hay detrás del documento

La ley no crea una actividad nueva, sino que ordena una ya existente. Rusia ya contaba con cursos de formación, envíos humanitarios, condonaciones de deuda y créditos preferenciales, pero todo ello se regía por normas distintas y carecía de un centro único. El proyecto establece reglas comunes para ministerios, corporaciones estatales, empresas y ONG, y esa es precisamente la tarea que destacan sus defensores.

Las cifras de los documentos adjuntos merecen una atención aparte. El Gobierno señala que la aplicación de la ley requerirá financiación presupuestaria adicional: unos 14,21 millones de rublos en 2027, 12,74 millones en 2028 y 13,23 millones en 2029. Es el coste de crear el sistema, no el de la ayuda en sí. Nezavisimaya Gazeta, que cita los materiales anexos, informa de que a Rossotrudnichestvo se le han aprobado un aumento de plantilla y asignaciones de algo más de 40.000 millones de rublos para tres años. Como principal fuente de financiación de la CDI figura el propio Tesoro federal. El dinero para la ayuda saldrá de las partidas presupuestarias vigentes, de los créditos a la exportación y de las condonaciones de deuda, no de un fondo nuevo.

La prensa rusa está dividida. Unos hablan de una ley largamente esperada, equivalente a la USAID. Nezavisimaya Gazeta recuerda que el modelo se construye según patrones soviéticos y mantiene una doble dirección, la del Ministerio de Exteriores y la de Rossotrudnichestvo. La diferencia es sustancial: el modelo soviético tenía ideología y recursos; el actual, por ahora, solo tiene un marco jurídico.

Pronóstico: plano legislativo e institucional

Un proyecto presentado por el Gobierno pasará por la Duma sin una resistencia significativa. Preveo que la primera lectura tendrá lugar durante el periodo de sesiones de invierno o primavera de 2027 y que la ley entrará en vigor no antes de mediados de 2027. Los cálculos presupuestarios comienzan en 2027, lo que respalda ese calendario. El principal punto de fricción será el reparto de competencias entre Exteriores, Finanzas y Rossotrudnichestvo: la agencia obtiene funciones de coordinación, pero no la facultad de desembolsar grandes créditos.

Así describo el escenario base para 2027-2028. Aparecerán normas de desarrollo, una lista de Estados socios y una metodología de evaluación de la eficacia. El trabajo de Rossotrudnichestvo se ampliará en África: las «Casas Rusas» en los nuevos países se convertirán en puntos de captación de estudiantes y de celebración de cursos formativos. Los grandes proyectos partirán de Rosatom, del Ministerio de Agricultura y de las entidades de apoyo a la exportación. La agencia actuará como operador, no como fuente de fondos. Una señal de que esto ocurre sería la aparición en el presupuesto de una partida específica para la CDI, con una cifra de miles de millones de rublos y no de millones.

Pronóstico: plano económico y político

El principal resultado, a mi juicio, es el vínculo entre educación y negocios. Un egresado africano o asiático de una universidad rusa regresa a su país con el idioma, contactos y costumbre de los estándares rusos. Dentro de cinco a diez años, estas personas ocuparán cargos en ministerios, hospitales y empresas, y serán ese «canal de influencia» del que habla Chaika. Hay dudas que lo contradicen: las universidades rusas admiten a un número limitado de extranjeros, y las sanciones complican los pagos, las transferencias y la logística.

Rusia puede esperar tres beneficios. El primero: las exportaciones de tecnología médica, cereales y proyectos nucleares contarán con respaldo estatal. El segundo: la condonación y reestructuración de deudas se convierten en palanca negociadora, cuando el país deudor acepta comprar productos rusos. El tercero: la formación de cuadros crea una élite leal. Al mismo tiempo crece un riesgo del que advierten los propios partidarios de la reforma: lo esencial es no perder el trabajo real sobre el terreno por perseguir indicadores formales para los informes. Si la evaluación de la eficacia se reduce a contar actos, el sistema repetirá el destino de programas anteriores.

Para los competidores, el efecto es moderado. China, Turquía, los países del Golfo y la UE ya operan en África con presupuestos mucho mayores. Rusia no los alcanzará en dinero; ofrece otra cosa: tecnología militar y nuclear, cereales y educación sin condiciones políticas. Considero que, entre 2028 y 2030, Moscú se afianzará en entre cinco y ocho países africanos como socio prioritario en seguridad y educación, y que la dinámica general dependerá de los precios de la energía y de los ingresos presupuestarios.

Para el extranjero cercano, las consecuencias son distintas. Los países bálticos, Moldavia y varios Estados poscomunistas verán en la agencia una continuación del trabajo con los compatriotas y un aumento de la presión «blanda». Espero un mayor control sobre la actividad de las «Casas Rusas» y de Rossotrudnichestvo en Letonia, Lituania y Estonia, con prohibiciones y restricciones a su financiación.

Qué pasará con la gente

Para los rusos, la ley supone un aumento del gasto en política exterior que el presupuesto no revela por completo. Es una cuestión de prioridades: ese mismo dinero podría destinarse a programas internos. Para los habitantes de los países socios, el resultado dependerá de los proyectos: becas, cursos de formación, hospitales, envíos de cereales. Si la ayuda llega a las personas, crecerá el interés por Rusia. Si se queda en los informes, la ley añadirá una estructura burocrática más.

Yo observaría cuatro señales: la aprobación de la ley en primera lectura, el tamaño de una partida presupuestaria propia para la ayuda, la lista de países socios y el número de estudiantes africanos en las universidades rusas hasta 2028.